La politique de l’énergie est essentiellement une politique fédérale. Les cantons sont dans ce domaine des autorités d’exécution. Pour une large part en particulier pour ce qui concerne les éoliennes, cette politique est cependant mise en œuvre à travers les instruments de l’aménagement du territoire, domaine qui selon la Constitution relève prioritairement des cantons.
Eoliennes et instruments de l’aménagement du territoire
Les principaux plans de l’aménagement du territoire sont :
- les plans sectoriels de la Confédération
- les plans directeurs cantonaux
- les plans d’affectation communaux
En matière d’éoliennes, la Confédération ne peut pas établir un plan sectoriel dès lors qu’elle n’a pas la responsabilité première de l’aménagement du territoire. Elle doit se contenter d’établir une Conception énergie éolienne, et encore un tel texte ne traite-t-il que de ses intérêts propres.
L’instrument principal en matière d’éoliennes est le plan directeur cantonal. C’est dans cet instrument que les cantons, qui doivent néanmoins obtenir l’approbation du Conseil fédéral, fixent leur politique en matière d’éoliennes. Ils établiront à ce moment-là soit une planification négative, en déterminant les sites n’entrant pas en considération pour l’implantation d’éoliennes, soit (c’est ce qu’ils font en règle générale) une planification positive dans laquelle ils définissent précisément les sites destinés à devenir des zones de parcs éoliens. C’est donc au moment du plan directeur cantonal que se fait l’essentiel de la pesée d’intérêts, soit la pesée entre les intérêts de l’énergie renouvelable et ceux de la protection du paysage ou de la protection de la population (bruit, etc.). Comme il n’est pas possible de s’opposer à un plan directeur cantonal, qui ne fait pas l’objet d’une mise à l’enquête publique, c’est au moment du plan d’affectation subséquent que peut être mise en cause, jusqu’au Tribunal fédéral, la pesée d’intérêts faite.
La mise en œuvre de l’aménagement du territoire se fait au travers des plans d’affectation, généralement communaux (un canton comme Neuchâtel a toutefois décidé de passer par des plans d’affectation cantonaux pour les éoliennes). Dans les périmètres définis par le plan directeur cantonal, on définira donc des zones de parcs éoliens (ou une autre dénomination), qui se présenteront, comme toujours en matière d’aménagement du territoire, sous la forme d’un plan (document graphique) et d’un règlement. Pour ces zones, on définira : le périmètre précis (à l’échelle cadastrale), les constructions autorisées (et leur hauteur), les chemins d’accès, les éventuelles mesures de protection de la nature ou du paysage, etc. Le plan sera accompagné d’un rapport explicatif, qui précisera les options du plan, et d’une étude d’impact, qui devra justifier du respect de toute la législation sur la protection de l’environnement (nature et paysage, bruit, eaux, faune, etc.).
La construction de chaque éolienne ou de toute autre construction (par exemple un chemin) a encore besoin d’un permis de construire.
Oppositions
C’est surtout au plan d’affectation qu’une opposition s’impose. Il est possible à ce moment-là de mettre en cause les options du plan directeur cantonal en mettant en évidence par exemple une pesée d’intérêts insuffisante ou erronée. On pense en particulier aux questions de paysage. Les voisins pourront également s’opposer en raison des distances entre leurs constructions et les éoliennes (problèmes de bruit) ou en raison de la construction gênante pour eux d’un chemin d’accès. Il est recommandé de se baser le plus possible sur des questions techniques (dangers pour la santé, dangers pour les eaux, par exemple dans les régions karstiques, etc.).